Si riporta l’intervento completo dell’Avv. Massimo Blandi in occasione del convegno “LA TUTELA DELL’AMBIENTE MARINO E COSTIERO NELLA PROSPETTIVA DEI CAMBIAMENTI CLIMATICI”, tenutosi in data 27.3.2024 presso il Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Palermo.
La tutela dell’ambiente marino e costiero nei procedimenti diretti al rilascio delle concessioni demaniali marittime ai sensi dell’art. 36 cod. nav. e dell’art. 1 L.r. n. 15/2005 viene assicurata mediante l’acquisizione degli atti di assenso degli Enti che ne risultino variamente e direttamente preposti, in occasione dell’istruttoria che viene svolta con il modulo della Conferenza dei Servizi, regolata in Sicilia dall’art. 18 e segg. della L.R. n.7/19.
Allo stato – in assenza di un procedimento codificato da una norma o da una legge – la prassi amministrativa in Sicilia prevede il deposito di apposita documentazione secondo un elenco che comprende la dichiarazione del Tecnico che cura la pratica, relativa all’esistenza di vincoli ambientali e paesaggistici sulle aree e/o sugli specchi acquei interessati dall’iniziativa.
Così, di volta in volta, vengono chiesti gli atti di assenso per esempio agli Enti Gestori delle Riserve Marine, o viene prevista la produzione della Valutazione d’Incidenza in funzione dei vincoli che si evincono dalla mappatura dei siti.
Nei procedimenti diretti al rilascio delle concessioni demaniali marittime per la costruzione e la gestione delle strutture dedicate alla nautica da diporto – porti e approdi turistici (perché, per i punti d’ormeggio, il procedimento è quello ordinario ex art. 36 c.n.) –, che si svolge ai sensi del DPR 509/97 come introdotto in Sicilia dall’art. 75 L.r. n. 4/2003, la VIA VAS è richiesta sul progetto definitivo.
Nell’ambito di questi procedimenti, la competenza è ministeriale, a far data dal 21/07/2017, data di entrata in vigore del D. L.vo 16 giugno 2017, n. 104.
Ovviamente, il parere negativo o rigetto è provvedimento idoneo ad arrestare il procedimento e deve essere subito impugnato.
La situazione, tuttavia, è destinata a migliorare, e probabilmente ad ottimizzarsi, quando i Comuni costieri otterranno l’approvazione dei loro Piani di Utilizzo del Demanio Marittimo (PUDM), già previsti dalla L.n. 494/93 e dalla L.R. n. 15/2005.
Tali Piani sono determinanti per il futuro della gestione del demanio costiero.
Per dirla con la recente Corte Cost. n. 108/2022, <La giurisprudenza amministrativa ritiene che i piani in parola costituiscano strumenti settoriali “destinati ad assolvere, nella prospettiva della migliore gestione del demanio marittimo d’interesse turistico-ricreativo, ad una funzione schiettamente programmatoria” delle concessioni demaniali, al fine di “rendere compatibile l’offerta dei servizi turistici con le esigenze della salvaguardia e della valorizzazione di tutte le componenti ambientali dei siti costieri, onde consentirne uno sfruttamento equilibrato ed ecosostenibile” (Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 21 giugno 2005, n. 3267)>.
Le Linee Guida per la redazione dei PUDM, da ultimo approvate in Sicilia con il DA 152/GAB dell’11.4.2019, definiscono il PUDM come il documento di pianificazione comunale che regola le modalità di utilizzo della fascia costiera demaniale e del litorale marino, sia per finalità pubbliche sia per iniziative connesse ad attività di tipo privatistico, in conformità ai principi definiti dall’Unione Europea ed alla vigente legislazione statale e regionale di settore.
E’ dunque nella sede di tale Pianificazione – che peraltro deve integrarsi con i sovraordinati Piani Paesaggistici e con le norme dei PPRRGG, e dovrebbe pure integrarsi con un Piano della Portualità turistica (in atto esiste solo un vecchio Piano dell’Assessorato al Turismo, che però non è mai stato previsto da una Legge, e dunque, non può assurgere a strumento programmatorio) e con il PAI – che l’ambiente costiero potrà ricevere massima tutela, con la previsione dello svolgimento delle attività e degli standard edilizi dei lotti assentibili in concessione compatibilmente con le ragioni dei vincoli ambientali.
Occorrerebbe, tuttavia, una normativa – o un chiarimento proveniente dalla Giurisprudenza o dagli Organi amministrativi – che dirimesse alcune incertezze sulla gerarchia di tali Piani: posto, infatti, che il Piano Paesaggistico è di Livello superiore, atteso il rango costituzionalmente riconosciuto al bene paesaggistico, una questione pressante riguarda l’interazione del PUDM con il PRG.
Storicamente, le NdA di un PRG hanno sempre normato anche sul demanio, ma è possibile ritenere che, dall’entrata in vigore della L.R. n. 15/2005, che, appunto, per la prima volta ha previsto la predisposizione dei PUDM, le NdA sul demanio devono considerarsi abrogate, dovendo valere le regole del PUDM.
Non si pone, peraltro, un problema di norme di salvaguardia, atteso che nuove concessioni demaniali marittime non possono essere rilasciate se non in coerenza con le previsioni del PUDM (v. infra), mentre quelle esistenti dovranno essere adeguate.
Il problema risiede, tuttavia, nella diffusa mancanza di tali PUDM nel territorio siciliano.
Tale problematica, peraltro, causa il blocco del rilascio delle concessioni demaniali, atteso che, allo stato della Legislazione, una concessione può essere richiesta solo in coerenza con le previsioni del PUDM che risulti già approvato in via preliminare dal Consiglio Comunale.
Vige, infatti, la previsione dell’art. 2 L.R. n. 32 del 16.12.2020, che ha fatto riprendere efficacia all’originaria previsione dell’art. 4 L.R. n. 15/2005, dopo l’esaurimento di disposizioni transitorie che consentivano una deroga a tale principio nelle more della conclusione dell’iter amministrativo di approvazione del piano (cfr. Corte Cost. n. 108/2022).
Ciò è tanto più vero che le nuove domande di concessione demaniale devono essere accompagnate dalla relativa attestazione di coerenza al PUDM, rilasciata dai Comuni competenti per territorio secondo un apposito modello predisposto dalla P.A. regionale (art.2, comma 2, L.R. n. 32/2020).
L’iter di approvazione del PUDM si sviluppa secondo una linea simile a quella dei Piani Regolatori Generali, con una fase di prevalutazione dell’ASS.TO T.A. della Regione, che ne giudica la corrispondenza dei contenuti alle previsioni delle relative Linee Guida, adottate con Decreto Assessoriale: attualmente, quelle in vigore sono state approvate con il D.A. 152/GAB dell’ 11 aprile 2019, che ne costituiscono la 4^ versione dall’epoca della L.R. n. 15/2005 (v. Circolare ARTA n. 14758 del 08/03/2018, cui risulta allegato uno schema dell’iter di approvazione).
Tali Linee Guida prevedono le diverse estensioni massime dei lotti assentibili per le attività elencate nell’art. 1 della L.R. 15/2005, nonché le distanze che devono intercorrere tra le concessioni al fine di lasciare la libera fruizione delle aree in mezzo alle stesse e non creare coltri inespugnabili (attualmente deve sussistere la distanza di almeno m. 25 tra un lido e l’altro).
Prevedono anche, per esempio, che il lotto per stabilimento balneare non possa superare i mq. 5.000 di estensione, con un rapporto di copertura del 20%, ed un numero minimo di servizi accessori.
Prevedono pure le altezze massime degli edifici e delle opere realizzabili, la gamma dei materiali da utilizzare e rimandano anche alla determinazione – in sede PUDM – della gamma dei colori delle strutture da realizzare.
Invece, non prevedono espressamente l’obbligo di istituire varchi di accesso al mare, che continua ad essere previsto ai fini della programmazione urbanistica secondo le disposizioni di cui all’art.12, comma 1, L.R. n. 37/1985.
Superato il primo controllo dell’ASS.TO, il PUDM viene approvato dal Consiglio Comunale, che lo pubblica per 30 gg, ai fini di opposizioni e osservazioni.
In contemporanea viene avviato al servizio VIA VAS per l’approvazione ai fini ambientali, per poi acquisirsi i pareri degli altri enti competenti (Sopr.za, Genio Civile etc), procedersi quindi alle relative revisioni secondo le prescrizioni VAS e le osservazioni, e quindi adottarlo definitivamente ed inviarlo all’ASS.TO T.A per la definitiva approvazione.
Non è prevista una specifica durata del PUDM.
Dal momento della relativa approvazione, la gestione amministrativa delle aree del demanio marittimo individuate dall’ARTA (con apposito decreto ex art. 40 L.r. n. 3/2016, comma 2) è attribuita ai Comuni, “i quali provvedono all’espletamento di ogni attività propedeutica al rilascio, modifica, rinnovo dei titoli concessori, nonché alla manutenzione, agli interventi ordinari, di recupero ambientale e di disinquinamento delle aree demaniali marittime” (art. 40, comma 1, l.r. 3/2016).
Con l’approvazione del PUDM la gestione del demanio marittimo regionale, pertanto, viene affidata ai comuni, con le seguenti eccezioni:
a) aree del demanio marittimo regionale date in concessione diretta dalla Regione ai comuni;
b) beni immobili e relative pertinenze che insistono sul demanio marittimo;
c) aree portuali di competenza regionale;
d) aree demaniali marittime che ricadono all’interno di parchi e riserve naturali, che restano disciplinate dai regolamenti e dai piani previsti dalla normativa vigente in materia di aree naturali protette;
e) aree del demanio marittimo regionale consegnate in uso ad altre amministrazioni dello Stato e/o ad Enti pubblici (alla fine del periodo di utilizzo temporaneo anche la gestione di queste aree passa ai comuni competenti per territorio);
f) aree demaniali marittime sotto la giurisdizione delle Autorità Portuali.
I Comuni tratterranno il 75% dei canoni che i concessionari pagheranno (art. 42, L.r.n. 3/2016).
La programmazione, pertanto, è fondamentale.
Solo dopo l’approvazione del PUDM , infatti, potranno esser messi a bando i lotti, in osservanza delle notorie problematiche connesse alla direttiva Bolkestein.
Non potranno esservi gare senza la previsione di lotti da assegnare.
E’ intuitiva, pertanto, la “grandezza” del problema.
La mancanza dei PUDM potrebbe anche giustificare la continuità del periodo di proroga delle attuali concessioni, per ora fissato al 31.12.24.
Viviamo dunque un momento storico decisivo per il Settore, che deve coniugare i principi di salvaguardia dell’Ambiente e del Paesaggio con quelli della concorrenza e della tutela dell’iniziativa economica.
La L.R. n. 15/2005 ha previsto anche la possibilità di un commissariamento da parte dell’Ass.te T.A. di quei Comuni che fossero rimasti inadempienti rispetto all’obbligo di redazione dei PUDM, ed in effetti diverse volte è stato inviato un Commissario presso quei Comuni.
Oggi, specie dopo l’immissione di risorse finanziarie negli appositi capitoli per stimolare gli Enti Locali alla Redazione di quei Piani (e poter fare ricorso anche a Professionalità esterne) (v. l’art. 68 della recente L.R. n. 9 del 15.4.2021), è iniziata la corsa al PUDM da parte di tutti i Comuni costieri, i cui amministratori hanno capito di avere l’occasione per gestire potere ed afflussi di risorse finanziarie.
La Regione ha abdicato al potere di gestione: vedremo nel più breve tempo l’effetto di una tale rinuncia, che personalmente ho sempre criticato.
Si rischia di ingigantire la forza dei poteri locali, e la battaglia di tanti Sindaci è già iniziata.
Nel resto d’Italia, a valle delle statuizioni di cui alla L.n. 112/98, i Comuni già esercitano da tempo le funzioni sul demanio, non sempre con grande soddisfazione, atteso che l’esercizio non è semplice a causa del dedalo di norme da osservare e dei relativi, complessi intrecci, che richiedono professionalità e risorse umane.
D’altra parte, l’amministrazione regionale, devo dire “purtroppo”, ormai da molto tempo – e precisamente da quando ha assunto in proprio l’esercizio di quelle funzioni dopo aver perso l’avvalimento delle Capitanerie di Porto e dell’Agenzia del Demanio nazionale (l.n. 172/2003) –, ha delle difficoltà nella gestione del demanio marittimo, ed ha già dovuto prendere atto dell’impossibilità di gestire, per esempio, tutti i porti regionali, con un progressivo trasferimento delle funzioni alle Autorità di Sistema Portuale, che agiscono secondo i più snelli principi della L.n. 84/1994 e sono ricche di risorse finanziarie e di personale già formato: è sotto gli occhi di tutti la recente cessione dei porti di Gela, Licata, Sciacca, Pozzallo, e, ormai ci siamo, anche di Siracusa.
